近日，《生态保护补偿条例》（以下简称《条例》）出台，这是中国首部专门针对生态保护补偿的法律，标志着中国生态保护补偿开启法治化新篇章，将极大稳定生态保护主体预期。我想用三组关键词，来梳理《条例》的特色和亮点。
第一组是继往开来、赓续前行。1998年启动实施的退耕还林还草等重点生态工程，拉开了中国生态保护补偿的帷幕。经过20多年的不懈努力，中国已经建成了世界上覆盖范围最广、受益人口最多、投入力度最大的生态保护补偿机制，实现了让青山有“价”、绿水含“金”，生态保护主体的获得感不断增强，正在有效调动各方参与生态保护的积极性。《条例》在现有制度格局的基础上，将经过实践验证、行之有效的制度上升到行政法规层面予以固化并提升，是稳定生态保护主体预期的重要举措。
第二组是有为政府、明确规制。虽然中国已经形成了符合中国国情的生态保护补偿制度体系，但由于生态保护补偿涉及面广、利益交织，实施难度较大，还有不少问题需要解决。一是各方关于生态保护补偿内涵和界定尚未达成一致意见，亟须系统化、规范化的生态保护补偿制度顶层设计；二是跨行政区域的合作难题亟待破解，中央和地方对事权财权划分以及中央应介入的程度，补偿各方理解尚不完全一致，诉求上存在较大差异；三是生态保护补偿方式较为单一，资金补偿占主导地位，多元化补偿方式的探索仍处于起步阶段。《条例》明确给出生态保护补偿的定义，即通过财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场化补偿等机制，对按照规定或者约定开展生态保护的单位和个人予以补偿的激励性制度安排。
纵向生态保护补偿在中国生态保护补偿体系中具有较高辨识度，对维护国家生态安全发挥了重要作用，《条例》充分吸收纵向生态保护补偿的实践经验，确定了“1+N”的国家财政补偿格局，“1”是指生态功能重要区域，包括依法划定的重点生态功能区、生态保护红线、自然保护地等生态功能重要区域；“N”是指各类重要生态环境要素，包括森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地，以及法律、行政法规和国家规定的水生生物资源、陆生野生动植物资源等其他重要生态环境要素。财政纵向补偿是稳定上述生态功能重要区域和重要生态系统生态产品产出能力的兜底性制度安排。
地区间横向生态保护补偿充分体现了权责对等的特征，是中国生态保护补偿制度发展的方向。《条例》界定了地区间补偿的范畴，涵盖江河流域上下游、左右岸、干支流所在区域，以及重要生态环境要素所在区域、其他生态功能重要区、重大引调水工程水源地以及沿线保护区。《条例》指出，地方是开展地区间生态保护补偿的主体，包括中央在内的上级人民政府通过组织协调、资金支持、政策倾斜等方式，鼓励和引导地区间建设补偿机制，明确了补偿协议签订的主要内容和考虑因素、资金管理、组织实施、争议解决、续签事项等关键问题。
第三组是有效市场、细化路径。推进生态保护补偿市场化发展，以市场作为生态产品与保护付出之间的桥梁，推动生态保护者和受益者之间通过自愿协商达成合理的生态保护补偿，实现生态环境责任与经济责任的联动，有效提高相关方开展生态环境保护的内在动力，这是拓展生态产品价值实现模式的重要途径，是对政府补偿的有效补充。
《条例》强调，遵循市场规律，坚持生态有价原则，提出了政府搭建平台、各方参与的中国特色市场化补偿路径，这是在纵横向生态保护补偿基础上的创新发展，对以往模糊不清、各方意见不一的市场化生态保护补偿方向予以细化实化。
碳排放权、排污权、用水权、碳汇权益等资源环境权益交易，是对发展机会和相应的生态产品及服务的补偿，由各市场主体以实际使用或排放额同初始配额之间的差额余缺为标的开展市场化交易，引导生态受益者对生态保护者补偿。鼓励支持生态保护与产业发展有机融合，推动生态优势转化为产业优势，让保护地区的土地、劳动力、资产、自然风光等要素活起来。建立市场化运作的生态保护补偿基金需要强有力的制度保障，《条例》为社会投资者参与生态保护补偿提供了法律依据。
生态保护补偿法治化，是生态文明治理能力提升的重要标志。《条例》对已有“碎片化”生态保护补偿相关法律法规进行了整合和优化，推动补偿立法量质齐升，是世界首部专门针对生态保护补偿的立法，也是独一无二的中国实践。
（作者系生态环境部环境规划院首席专家，生态环境补偿研究中心主任）
发于2024.4.22总第1137期《中国新闻周刊》杂志
杂志标题：中国生态保护补偿开启法治化新篇章
