“店主在自家门店的玻璃橱窗上张贴招工启事被罚款”“炒货店老板自称‘最好吃’被罚20万元”“农民卖菜赚14元，因农残超标被罚10万元” 近年来，多个争议性行政罚款案件引发舆论热议。
近日，国务院印发《关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》（下称《意见》），明确要综合运用各种管理手段，能够通过教育劝导、责令改正、信息披露等方式管理的，一般不设定罚款；不得随意给予顶格罚款或者高额罚款，不得随意降低对违法行为的认定门槛，不得随意扩大违法行为的范围；严禁逐利罚款，严禁对已超过法定追责期限的违法行为给予罚款。
3月10日，最高人民法院行政庭庭长耿宝建表示，少数执法机关错误认为“管理就是处罚，严管就是重罚”，导致“顶格处罚”和“小过重罚”不时发生，引发社会质疑。因行政处罚引发的行政案件比例一直较高，2023年为12.2％，排名第一。
“2024年，我们将严格贯彻实施《行政处罚法》，以及政府工作报告对建设人民满意的法治政府的要求，监督行政机关按照处罚法定、公正公开、过罚相当、处罚与教育相结合原则实施行政处罚。一句话总结，行政处罚要符合法理，也要符合事理情理。”耿宝建说。
图/视觉中国
“莫名其妙被罚款”
戴先生是湖南省长沙县“巡梦图文广告”门店的负责人，因缺少平面设计师等岗位员工，去年10月，他把一张门店的招聘启事贴在了店面的玻璃橱窗上。今年3月8日，他收到一条“长沙城管”发来的短信，短信称该“广告”涉嫌违反市容环境卫生管理有关规定。
戴先生告诉《中国新闻周刊》，收到短信的当天，他就把招聘启事撕了下来，但3天后，他还是被长沙县行政执法局泉塘行政执法队罚款50元。“我不想为了50块钱去申请行政复议，但他们这么罚款，我感到莫名其妙。”
该行政处罚决定书称，戴先生实施了未经批准在建（构）筑物、设施上张挂、张贴宣传品等的行为，违反了《长沙市城市市容和环境卫生管理办法》。
中南林业科技大学法学教授罗万里接受媒体采访时说，根据对这部地方性法规的理解，只有大型户外广告的设置才需要行政许可，非大型户外广告，只要不侵害市容市貌，不应该需要城管部门批准。
3月16日下午，长沙县行政执法局一位副局长与戴先生见面，代表该局向其道歉，表示此前的处罚欠妥当。
像戴先生这样的案例不在少数。北京炜衡（杭州）律师事务所行政法业务部主任李军民告诉《中国新闻周刊》，他代理过这样一个案件：方先生在杭州西湖区经营一家炒货店，其在经营场所和包装袋发布的广告中，用了“杭州最优秀的炒货店”“杭州最好吃的糖炒栗子”等广告语。
杭州市西湖区市场监督管理局认为，该炒货店的上述绝对化宣传用语违反了《广告法》的规定，责令该炒货店停止发布使用绝对化用语的广告，并处罚款20万元。
根据《广告法》规定，广告中不得使用“国家级”“最高级”“最佳”等用语。若有违反，由市场监督管理部门责令停止发布广告，对广告主处20万元以上100万元以下的罚款，情节严重的，可以吊销营业执照，由广告审查机关撤销广告审查批准文件、一年内不受理其广告审查申请。
方先生不服罚款金额，委托李军民做代理人，将西湖区市场监督管理局告上了法庭。2018年5月，西湖区人民法院作出行政判决。法院认为，原告在自己店铺和包装袋上发布了相关违法广告，广告影响力和影响范围较小，客观上对市场秩序的扰乱程度较轻微，对同行业商品的贬低危害较小。广告针对的是大众比较熟悉的日常炒货，栗子等炒货的口感、功效为大众所熟悉，相较于不熟悉的商品，广告宣传虽会刺激消费心理，但不会对消费者产生太大误导，商品是否真如商家所宣称“最好”，消费者自有判断。
综上，西湖区人民法院认定，执法机关在处罚数额的裁量上存在明显不当，将罚款数额变更为10万元。
李军民说，该案一审宣判后，方先生提起上诉，二审开庭后法官曾有意组织对处罚数额进行进一步调解，但方先生的心理预期是2万元，导致未能调解成功。杭州市中级人民法院维持了原判。
近年来，从公开通报看，备受争议的行政处罚案例不在少数。石家庄曾通报过一个案例：2021年1月，该市深泽县市场监管局桥头镇市场监管所对两家商店进行日常巡查时，发现一家商店的大白菜未明码标价，也未实际售出，另一家商店的鸡蛋未明码标价且已售出2盘、盈利2元，便对两家商店各处以5000元罚款，并没收第二家商店“违法”所得2元。
通报称，该市场监管所在执法过程中存在过度执法、以罚代管等行为。深泽县纪委监委给予桥头镇市场监管所所长商某某政务警告处分，对工作人员田某、刘某某批评教育；责令县市场监管局纠正错误并退回罚款，局党组向县委作出深刻检查。
2022年8月，国务院第九次大督查第十六督查组在陕西督查时发现，2021年以来，榆林市市场监管局对小微市场主体罚款超过5万元的食品安全案件有21起，很多案值只有几十元至几百元，罚款比例达到100倍至200倍，个别案件超过3000倍。比如，售出4板过期4天的酸奶退货后被罚2万元，卖出5斤超标芹菜被罚6.6万元。
李军民表示，《行政处罚法》是行政处罚的基本法，所有的行政处罚都可以适用该法，这部法律的一个重要原则就是教育与惩罚相结合，让当事人在接受惩罚的同时，还能起到警示教育的作用。
现实中，却出现有的执法人员担心罚款数额低了被问责的现象。李军民记得，他代理一个行政案件时，执法人员表示，对当事人的处罚数额已经是最低，如果再低，相关部门可能会问责他们。“这种心理说明，他们在执法时侧重于‘罚款’，而没有充分考虑到《行政处罚法》中的警示教育作用，偏离了立法初衷。”
李军民还发现，从他接触的多个行政案件来看，如果罚款数额还能接受，很多当事人往往会认罚。只有在罚款金额远远超出其承受能力时，他们才会通过申请行政复议、聘请律师等途径维权。
“首违不罚”
不过，变化也在发生。
2021年7月15日，新修订的《行政处罚法》施行，其中新增了“首违不罚”规定：初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。
李军民告诉《中国新闻周刊》，“首违不罚”目的是给予当事人改正机会，是法治的明显进步。不过其是有严格的适用条件的，必须同时满足“初次违法”“危害后果轻微”“及时改正”这3个条件。其中“及时改正”必须在行政机关立案之前，当事人主动改正，否则就不适合“首违不罚”。
近两年来，多地出现了典型的“首违不罚”案例。
2022年3月，郑州市金水区市场监督管理局接到举报，称河南某电子科技公司的网站上，在介绍产品时上传了“C系列，红外热成像专业检测的最佳选择”的文案内容。因该广告语中提到的“最佳”二字，违反了《广告法》的规定，该公司被金水区市场监督管理局以最低限额20万元进行处罚。
该公司经理彭先生认为行政处罚过重，向法院提起诉讼，要求撤销行政处罚决定。2022年8月，当地作出行政判决，将罚款数额变更为7万元。宣判后，该公司提出上诉。2022年11月，该案经二审最终判决，撤销了被诉行政处罚决定。郑州市金水区市场监督管理局不服，向河南省高院提出再审申请。
2023年5月，河南省高院行政庭法官率领审判团队对该案进行协调。在调解现场，彭先生解释称，“最佳”二字是由委托的策划公司从产品厂商提供的画册中摘录的，其在收到处罚通知后才注意到，并立即进行了删除。网站创办以来浏览量极低，只是为了宣传公司。而且，宣传产品为测温热像仪，主要为抗洪救灾或应急管理时救援所用，大众消费群体对此类产品的认知程度及购买概率较低。
彭先生关心的一个问题是，自己属于首次违法，情节轻微，又及时改正没有造成社会危害，能否免予行政处罚？
经过调解，郑州市金水区市场监督管理局同意撤销行政处罚，撤回再审申请。该科技公司也自愿撤回一审起诉以及二审上诉。
福建省闽侯县农民张某也同样成为“首违不罚”的获益者。
据央视报道，有一天，张某在去镇上打工的路上，顺路从邻居那里收了70斤芹菜，带到菜市场卖，他因此赚了14元的差价，没想到这些菜被执法人员查出农残超标。2022年4月，当地市场监管部门责令张某改正并对其给予警告，没收违法所得14元，处以罚款5万元。因未缴纳罚款，张某被追加罚款5万元。后因仍未缴纳罚款，他被告到法院，要求强制执行。
《食品安全法》规定，违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，尚不构成犯罪的处5万元以上10万元以下罚款。
张某表示，他感觉罚款过重。福州市闽侯县人民法院副院长林孔亮也说，“行政强制处罚的催告书上，有两个数字引起了我的注意，一是获利14元，一是行政罚款共计10万元，这是一个非常鲜明的对比。”
孔亮说，“张某并不是职业菜贩，等于首次违法。（市场监督管理局）仅仅作出从轻处罚的决定，跟本案的事实情节、社会危害性不相匹配，违反了行政法上过罚相当的原则，所以法院经过审查，合议庭一致认为这个不准予强制执行。”
近年来，不少地方出台了相关文件，对“首违不罚”进一步作出规范。
2023年11月，广州市出台《民营企业首次违法合规免责清单（第一批）》，针对人力资源和社会保障局、市场监管局、城市管理综合执法局等部门在日常执法过程中出现的，可以不予处罚的轻微情节作出列举。
2024年1月，新修订的《江苏省道路交通安全条例》正式施行。其中规定，公安机关交通管理部门在行政执法活动中，对初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚，采取劝诫、引导参与道路交通安全公益活动等教育方式予以纠正。
如何抑制逐利性罚款？
中国政法大学法学院副教授蔡乐渭告诉《中国新闻周刊》，从历史视角看，曾经有一些行政机关和执法人员的绩效与罚款收入挂钩，这就导致了为逐利而罚款的现象，后来实施了“罚缴分离”制度，较好地遏制了罚款逐利的现象，但由于一些地方财政与执法机关存在“罚款分成”等情况，逐利罚款的现象并未杜绝。
蔡乐渭表示，近些年来，由于种种原因，一些地方的财政收入大幅度下降，财政压力骤然加大，有媒体曾经做过统计，个别地方在一般财政收入下降后，加大处罚力度，罚没收入在其总收入中占据了较大比例，有时甚至占比近半，在此情形下，就无法排除这些地方存在通过罚款弥补财政缺口的嫌疑。
2021年4月，《半月谈》报道，北方某山区县一年的一般公共预算收入才1亿多元，但令人吃惊的是，当地交通违章罚款一年竟“创收”了3000多万元，撑起了地方一般公共预算收入的1/3。报道称，这个不通高速的山区县是煤炭运输必经之地，许多运煤车辆进出，都要经过这个县。当地有干部表示，县里工业不发达、企业较少，“领导要钱就找交警等执法部门”。
今年的全国两会上，如何抑制逐利性罚款冲动的话题也受到关注。
全国政协委员、北京金台律师事务所主任皮剑龙在提案中呼吁，将地方执法过程中罚没所得依法上缴中央财政。
皮剑龙说，在现行办案经费地方保障体制下，执法机关的经费主要来源于地方财政预算拨付和上级机关转移支付，其中前者是基础来源。而在当前的罚没所得管理实践中，当罚没所得作为一项非税收入上缴至地方财政后，地方政府往往会将罚没所得全额返还给办案机关作为执法办案经费。因此，将执法所得财产统一上缴中央财政，切断执法机关逐利性执法的利益链条，可以有效遏制逐利性执法。
他建议，各级、各地执法办案经费，应由中央统一调拨使用。
湖北省统计局原副局长、中南财经政法大学财税学院教授叶青告诉《中国新闻周刊》，一些地方面临财政困难时，把罚款当成增加收入的“捷径”，但罚款不像税收那样有稳定的来源，所以往往罚的数额比较多。而将罚款收入逐级上缴至中央财政，可以有效抑制罚款的随意性。
蔡乐渭则认为，这种做法在一定程度上可以使得地方不会与罚款收入产生直接的利害关系，从而可以抑制这种罚款冲动。但此事涉及中央与地方的复杂财权事权关系，一时恐无法成为现实。
李军民也表示，将地方罚没收入全部上缴中央的建议并不现实，操作起来也会遇到难度。“有些罚款不一定是逐利性的。同时，对执法机关来说，现场调查取证、做笔录、制作法律文书、鉴定等都涉及成本问题。在这种情况下，可能导致执法人员工作动力不足，甚至会纵容一些违法行为。”
西南政法大学教授蔡斐撰文称，从理论上来说罚款行为自然是“当罚则罚”，与“执法创收”没有关联。但是，什么情形该“当”？罚多少算“罚”？这就取决于行政裁量权基准制度的建立健全。一旦基准制度脱离法定的范围、限度、原则，就会给罚款沦为地方创收工具提供可乘之机。
蔡斐称，比如《安全生产法》规定，对因违法行为导致发生生产安全事故的主要负责人，处以2万元以上20万元以下的罚款。那么，在2万到20万如此巨大的一个弹性空间内，究竟是罚款2万、10万，还是20万？需要根据立法意图和执法经验，尤其是实际行为，将裁量的情节和裁量的选择形成可操作的具体制度，否则就很容易出现行政执法该严不严、该宽不宽、畸轻畸重、类案不同罚等现象。
蔡乐渭告诉《中国新闻周刊》，任何一部法律都无法对现实中千变万化的情形作出事无巨细的专门规定，因此赋予行政机关以裁量权是必然的，但是也要防止行政裁量权的滥用。对于行政机关而言，在行使自由裁量权时，也应充分考虑现实情况，进行适当的裁量，同时也要接受充分的外界监督。
2月28日，在国务院政策例行吹风会上，司法部行政执法协调监督局局长何勇表示，对于违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度基本相似的案件，要确保罚款裁量尺度符合法定要求，避免类案不同罚。解决这个问题，主要是靠制定行政裁量权基准。之前，国务院办公厅印发的《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》对此提出了全面要求，要求各地、各部门要按照文件抓紧制定、修改、公布行政裁量权基准，对法律、法规、规章中的原则性规定或者具有一定弹性的执法权限、裁量幅度进行细化量化。特别是对于罚款数额有一定幅度的，要在最高额与最低额之间划分阶次，尽量压缩裁量空间。
另外，蔡乐渭还认为，从相关案例看，在很多“小过重罚”的案例中，一些行政机关已经作出了法律规定的最低罚款，如果再下调罚款数额或不进行行政处罚，反而会面临是否依法行政的质疑。
他举例说，现行《食品安全法》对某些违法行为规定的罚款数额是5万元起步，假如一个菜农只是售卖少量不合格蔬菜的行为被发现，行政机关就可能对其处以5万元或者更高数额的罚款。
因此，蔡乐渭认为，有必要就相关法律进行修订。具体而言，现行《行政处罚法》第三十二条中“法律、法规、规章规定其他应当从轻或者减轻行政处罚的”可以修订为“其他应当从轻或者减轻行政处罚的”，以便在整个行政处罚领域为执法者留下根据具体情形进行裁量的必要空间。同时，相关具体领域的法律规范，即便需要对违法行为予以严厉制裁，也要考虑到现实生活的多样性，规定某些应当从轻或者减轻行政处罚的情形，从而避免“小过重罚”的频繁发生。
此外，李军民告诉《中国新闻周刊》，要遏制逐利性罚款，相关部门可以进一步制定指导意见，明确哪些情形属于逐利性罚款，进而要求地方上做出改进。
发于2024.3.25总第1133期《中国新闻周刊》杂志
杂志标题：“争议性罚款”频现背后
