全球化的新议程

封面故事 戈登·布朗
2018年,全球化开始反弹 我们需要更加坦率的面对问题

希腊的流浪者



目前,全球化进程处于群龙无首的不堪局面,而且就像一列随时可能倾斜并失控的火车。只要这一形势维持下去,保护主义和重夺控制权的斗争就会继续甚嚣尘上。


可悲的是,全球化为何被成千上万的人视为一个讳莫如深的词,其背后的原因令人无法理解。30年来华盛顿共识的几大支柱正在崩溃。如今,大多数人都认为缺乏公平的自由贸易造就了成百上千万的输家而仅仅让一部分人成为赢家。不受管制的资本流动,尤其是那些短期投机性资金流能够造成经济不稳定,而不断加剧的社会不平等则不利于增长。


上述这些认知把自由市场原教旨主义冲击得千疮百孔。市场原教旨主义着眼于自由化、放松管制、私有化、减税和缩小政府规模,过去几十年来,这些主张一直在政策制定领域占据上风。在全球金融危机爆发10年之后的今天,我们意识到单纯为自身利益行事的个体和企业并非总能够服务于公众利益。


然而,全球时代新的经济模式尚未出现。在由此产生的真空中,保护主义、反贸易的民粹主义以及狭隘的(也往往是仇外的)民族主义获得了生存空间。在工资增长停滞、科技进步造成的失业和不安全感日益加剧造成的焦虑中,上述情绪被不断激化。毋庸置疑,那些被全球化所忽略和抛弃的人们正在积极寻找某种东西或某些人去明确表达他们的不满,使自己在变动的世界中受到保护。


然而,无论是美国总统特朗普所鼓吹的,还是其他表现形式的民族主义,都无法满足民众对繁荣、安全、平等和自主的愿望;那些陈旧刻板的或精心设计的全球治理体系也无力满足民众的上述需求。前者无法面对的现实是:在我们所处的这个世界里,相互依存打破了各自的封闭;后者则与渴望更多本土控制权的强烈的民意背道而驰。


我们要想在推进全球化的同时尊重国家认同感,就必须在大多数民众期望的民族自决权与大多数国家急需的国际协议之间取得恰当的平衡。然而,特朗普“美国优先”式的民族主义提出要减少进口、限制移民、让美国撤出巴黎气候协议以及联合国教科文组织等一系列国际组织和自由贸易协定。对于一个因在全球供应链中的领导地位而获益巨大的国家来说,这些动作堪称是一种自废武功的战略。


特朗普不知道(也许是不想知道),减少进口会使其出口受到威胁,因为美国数十亿美元的出口产品需要依赖进口元件组装而成。他也忘记了,许多美国企业的利润更多来自于使用美国技术的亚洲工人,而不是技术相当但工资更高的美国工人。而这些企业必将反抗任何限制其进入全球供应链的企图。


通常被推出的进步型替代方案——“负责任的民族主义”,本质上是一个通过重新培训和工资补贴来实现的补偿计划,以帮助利益受到挤压的中产阶级。但即便是自命慷慨的欧洲福利制度,也只能让不到1/3的人摆脱贫困。


美国当前的不平等现象极为突出,如果想将收入水平在后80%的人群和前20%人群之间的差距恢复至1980年代水平,靠联邦所得税的抵免,目前只能实现总体效果的2.5%。根据美国前财政部长劳伦斯·H·萨默斯(Lawrence H. Summers)的测算,最高收入1%的人需要每年支付1万亿美元的额外税收(平均每人70万美元)才能填平已经出现的差距。


解决高度不平等问题几乎必然需要借助于国际合作来将资金从避税天堂抽回各国。但即使如此,由于各方争相下调劳动保障标准,西方仍然不得不面对那些在产品价格上占有优势的亚洲和非洲国家——这也是西方国家工资增长陷入停滞的根本原因。


全球环境治理也面临同样的问题:如果各国不认真承担起自身减少二氧化碳排放以及替代使用可再生能源的责任,污染治理就不可能实现可持续的进步。然而如果缺乏协调一致的国际行动来迫使搭便车者共担责任的话,污染就将跨越国界,环境破坏将会不断蔓延并升级。


可见,国家层面的解决方案是有限的。虽然防止错误的全球合作方式不无道理,但在这个高度互联的时代,正确的合作方式对实现国家繁荣至关重要。在市场的力量不断扩张的情况下,那些仅仅撬动国家杠杆的政策将不仅无力处理污染和不平等问题,而且还会造成宏观经济失衡、以邻为壑的贸易政策及其溢出效应、网络攻击,以及流行病,上述每一个问题都是需要得到国际层面回应的跨国性问题。


要在国与国的自治与合作之间寻求适当平衡,则要弄清楚国家主权的概念在19世纪和21世纪的不同。在前者的概念中权力是集中的,被一个被视为不可分割的国家所掌握;而后者关注的是民众自治,由公民针对权力究竟应该在地方、国家,还是国际领域被使用做出民主选择。


在某些领域,公民会选择本国政府作为唯一的决策者。而在另一些领域,他们可以选择与那些同意分担责任、资源和风险的机构,例如欧盟等区域集团或是联合国和北约等国际组织,来分享决策权。


对于全球合作的界线和程度问题,以及更迫切的英国与欧盟关系未来走向等争论来说,取得权力的平衡不言而喻地成为争论的核心。至于像英国脱欧、美国优先战略这类内部性反应以及超国家治理的错综复杂的框架,都不足以满足现代世界对跨国合作的迫切需求以及维护人们对其独特民族身份的自豪感。


法国总统马克龙。



国家独立与跨国合作之间的平衡更有可能在逐个问题解决的基础上实现,而且,伴随着世界经济和民众意见的变化,合作的边界也会有所转变。


哈佛大学经济学家丹尼·罗德里克(Dani Rodrik)撰写了多篇文章,揭示新自由主义的全球化的弱点。他指出,我们应该在某些领域扩大或巩固国家权力,这种手段可以更多地关照国内的优先问题,比如涉及食品和产品安全标准时,或是改进所谓“投资者-国家争端解决(ISDS)”程序的需要,该种程序经常因削弱国内法律而受到批评。


各国政府也必须认识到,要对过度的贸易顺差和逆差进行强制性自我限制,并杜绝货币操纵行为。但要在最大限度上减少宏观经济失衡,还得靠互惠性合作协议。


当然,各民族国家都希望能制定自身的税收决策以适应当地的文化和国情。然而,如果不能合作解决不公平的税收竞争并关闭离岸避税港,每个国家的税基以及国内教育、医疗和安全方面的支出计划都将不可避免地遭受破坏。


在2018年及更长一段时期,我们要通过更好地管理全球化进程来建立切实可行的计划,以遏制对全球化的反弹。谁也没有一份能实现国家自主和国际合作相平衡的完整路线图,但最好的办法是把国际合作努力的重点放在合作效益最大或是不合作成本最高的领域。同时我们也必须坦率、直接地处理分配问题,无论在贸易、气候变化、投资还是技术开发和部署领域。


首先,是时候根据全球适用的资本充足性、流动性、透明度和问责制标准来建立一个全球性金融市场早期预警系统,并商定一个当风险倍增时的行动触发点。纽约大学经济学家罗曼·弗里德曼(Roman Frydman)就提出了一个在资产价格上涨太快时对新创设的债务设定上限的机制。


更宏观地来看,我们需要扩大危机后金融重组的范围以覆盖所有的全球金融中心。否则当下一次危机来袭时,我们仍然无法知道究竟缺失了什么,或是该归咎于谁、哪些地方,以及基于什么样的理由。到时批评者就会理直气壮地质疑我们,为何没能从2008年的金融危机中汲取教训。


其次,我们需要改革全球供应和价值链。对于知识产权、关税和非关税当然都需拥有公平的规则,但也必须解决全球供应链核心中根本的不公正问题,这些问题引发了当前的反全球化抗议活动。有智慧的全球供应链改革应该将漠视环境的搭便车者排除在外;要逆转目前低水平的劳动力市场竞争;控制非法人口贩运和洗钱行为;消灭转移定价和逃税方案,这些方案允许商品在一个其从未进入的国家支付较低的税率;同时,要关闭现今那些坐拥数万亿美元的避税港地区。


第三,我们需要改善宏观经济合作。在过去10年中全球产出和贸易增长远低于其应有和可能达到的水平。诸如“20国集团相互评估进程”(G20 Mutual Assessment Process)和国际货币基金组织(IMF)有关解决不平衡问题的倡议等,都只取得了一点象征性的进展。


早在2009年,我提出了世界经济的名义增长目标作为确保更快从危机后衰退中复苏的一种方法。随后,20国集团于2010年达成协议,要求中国等主要出口国将其经常账户顺差限制在4%以下,而美国等主要进口国则着手限制逆差的增长。


英国华威大学政治经济学教授罗伯特·斯基德尔斯基(Robert Skidelsky)最近对这一凯恩斯主义理念进行了更新并提出了一份详细建议,要求债权人和债务人在出现不平衡的领域进行调整。诺贝尔奖获得者、经济学家约瑟夫·斯蒂格利茨(Joseph E. Stiglitz)则呼吁国际货币基金组织制定计划以确保新兴国家免受风险,使它们从过度储备中解放出来,而这种储备在正常情况下是没有效益的。


一般来说,减少宏观经济失衡和刺激增长需要一个更强大的20国集团。这个全球经济合作的首要论坛,应当由具备执行力以及更广泛和更具代表性的会员构成。


在我担任英国首相期间,英国政府为了达成世界贸易协议而奋力拼搏,而印度和美国则在遏制农业进口以保护印度农民生计方面针锋相对。如今没有了美国的帮助,环太平洋国家正在讨论它们自己的多边贸易协议,这表明我们应该计划在后特朗普时代的某个节点,再次推动新的世界贸易协议。


正如诺贝尔奖经济学奖得主迈克尔·斯宾塞(Michael Spence)令人信服地指出,国际货币基金组织应该加大力度进行全球监督,以便在快速变化的世界经济中发现和消除结构性弱点。


如果为联合国2030年可持续发展目标提供资金的计划可涵盖对世界银行进行资本重组以增加其借贷能力,情况也会有所改善。通过将联合国的低收入国家基金(国际开发协会)与中等收入国家基金(国际复兴开发银行)合并,并鼓励其与其他区域开发银行之间开展更多合作,该银行可动用的资源就会大大增加。


此外,还要为3年前于埃塞俄比亚首都亚的斯亚贝巴举办的“从十亿至万亿”开创性论坛上所讨论的环境、健康、性别平等和就业发展目标制定创新性的实施计划以充分利用全球1600亿美元的援助预算。而由我主持的全球教育机会融资全球委员会就提出了一个可以补充现有机制的公私融资架构,以此每年可为全球教育额外筹措100亿美元经费。


更重要的是,我们必须发展出一套超越那种简单乞求援助行为的机制。只有通过创新,我们才能为世界上遭受残暴虐待的2000万难民和6000万失去家园者提供充分的援助,这也是联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯(António Guterres)正为之努力的。


国际社会完全有理由去制定雄心勃勃的发展目标,可是一旦我们未能实现这些目标,迎来的必将是背叛民众的指责。民族主义者将继续宣称主流的领导人不可信任,形形色色的极端主义分子也会坚持认为国家、文化和宗教之间是不可能共存的。


伴随着美国的收缩以及脱欧可能导致英国陷入孤立,2018年几乎注定会迎来种种挫折。但是蓄势待发的则是一个可以确保所有国家实现繁荣的新议程,不仅是通过国家层面的行动,还要通过加强国际合作——先从最有前途的领域着手,然后实现全面推广。


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戈登·布朗

英国前首相兼财政大臣

现为联合国全球教育特使

全球教育机会融资国际委员会主席Catalyst基金会咨询委员会主席