国资划转社保之后,社保制度该如何改革?专访社科院世界社保研究中心主任郑秉文

封面故事 闵杰
养老金制度不能是稀里糊涂地补钱 应该要有精算平衡

(资料图片)市民排队换领新“一卡式”社会保障卡。图/视觉中国


支出端越来越大,但收入端的“造血”能力不足,使我国当前社保制度存在不可持续性,亟待进行养老保险综合改革。此前业内预期,养老保险综合改革方案的出台日益临近,将对关系到每位参保人切身利益的养老保险统筹层次、完善个人账户以及延迟退休等重要改革做出制度安排。


近期,社科院世界社保研究中心主任郑秉文在接受《中国新闻周刊》专访时强调,国资划转社保,不能理解单纯为社保“找钱”,而是应该成为改革窗口,推动整个社保制度的深度改革。


现在是社保降费的窗口期


中国新闻周刊:针对新出台的国资划转社保方案,有些声音认为10%的比例不高,你怎么看?


郑秉文:比例不宜定得太高。养老金的缺口问题,还有不可持续性问题,解决的主要办法在于制度设计和制度完善上,应该把精力放在制度改革、调整参数上。


中国新闻周刊:此次《方案》提出,承接主体不干预企业日常生产经营管理,一般不向企业派出董事,你怎么评价?


郑秉文:我个人认为,不应该派出董事。你只是财务投资者,不要指手画脚,这个口子一开,就变成一个新的利益集团了。如果对经营层进行干预,国有经济更没法干了,会变成“二党委”。中央目前的方案中规定,不能大量变现、不干预企业经营,一般不向企业派出董事,这些原则都是很好的。


中国新闻周刊:国资划转社保之后,面临的主要挑战是什么?


郑秉文:不仅是地方,中央的社保基金,也面临保值增值的压力。尤其对地方,未来承接这些划转国资的主体来说,又成立一个国有独资公司,来管理国有资本,能不能管好,这是个问题。


中国新闻周刊:全国社保基金2001年成立来,国资划拨过来的比例占了多少?


郑秉文:每年在制度收入里面占比不超过10%,而不是余额的百分比。目前社保基金每年的收入来自三大块,第一块是财政拨款,第二块是彩票公益金收益,第三块是海外国资减持。财政拨款占到了80%左右,后两块各占10%左右。国资收益补充进社保基金的比例,还是比较微薄的。


中国新闻周刊:这次国资划拨社保,相比过去国有资产收益上缴再注入社保资金池的方式,有什么区别?


郑秉文:与以往不同,这次国有资本划拨,主要还是股权,要用收益形成现金流,注入缺口,不能变现。理论上说,三年以后可以变现,但在实践中会非常非常少。不可能变现,尤其现在要做大做强国有资产。


这些跟以前是不一样的,一方面说明对养老重视,养老的资金池里边以后固定有国有资产的影子,国有资产全民享受,从这个意义上讲,部分实现了全民受益,老百姓感受到了自己是资产的所有者。


另一方面,对国有资产来讲,国有资产的经营,目的性更强了。激励性比以前好了,透明性强了,持有者的多元化对国企的要求提高了,监督性加强了,对国有资产提高运营效率是好事。


中国新闻周刊:为什么说国资划转社保,不能看成是短期“找钱运动”?


郑秉文:国资划转以后,我国养老保险的收入就有四个来源:雇主、雇员、财政补贴和国资划转收益注入。


如果加入了国资划转收益,目的是为了补足视同缴费的缺口,那么,注入之后就该或是减少财政补贴,或是降低费率,这样做了,就有助于代际公平的实现,否则代际是不公平的。也就是说,划转国资之后,制度设计上应稍有变化,否则,平滑代际公平就没有具体措施。


1997年以来我们工作的这一代人,支付了退休的一代,也支付了“视同缴费”,降低由于视同缴费带来的负担,这就是划转国资的合法性。否则,如果不降费,那就容易给人们带来的印象是“找钱运动”。


如果认为养老金有缺口,就立马找钱,那就是“找钱运动”,这个做法我不赞同。我的观点是,先要了解这个制度为什么缺钱,参数之间是否匹配,缺的是哪一块,一定要找到原因,调整制度,这些才是制度建设的根本,是国际上同行的做法。就比如,如果身上疼,不能胡乱吃止疼药,应该找出病根,治根治本。


养老金制度应该是很严密的,不能是稀里糊涂地补钱,应该要有精算平衡。这一次《方案》中也提到了,这也是中央文件中第二次提到了精算平衡。


我认为现在社保降费的窗口期来临了,供给侧结构性改革遇到了好时机,该借着国有资本划转的机会,和社保降费结合在一起。


我国城镇基本养老保险制度

统筹层次太低


中国新闻周刊:目前的社保制度,在应对未来养老压力方面,是否可持续?


郑秉文:从理论上看,可持续性问题主要体现在老龄化加速,我们还没有进入深度老龄化阶段。国家成立全国社会保障基金,目的是用于人口老龄化高峰时期的支付。


从政策上看,我们需要精算作为基础,否则,政策制定过程没有根据,就不知道未来人口和养老金支出的需求,不知道什么时候有缺口,不知道这笔全国社保基金哪一天开闸放水。


我国人口老龄化的发展趋势应该有相应的对策,要知道老龄化的高峰期何时来临,对养老基金形成的什么样的压力,当期制度收入和制度支出有多大的缺口,是否需要储备基金介入,介入力度有多大,国资划转可以有多大的缓解力度,总之,我们要未雨绸缪,但我们建立社保基金的时候,并没有这样的测算。


中国新闻周刊:目前的社会保险基金,整体上全国每年都有结余,是否意味着当期支付压力不大?


郑秉文:这里面有两个口径。从大口径看,如果算上固定的财政补贴,这样的话就没有缺口,因为财政给兜底了。但如果算小口径,就是养老金的缴费收入加上投资收益,按照这个国际上通行的口径来开,每年就有缺口,这个缺口被财政给补上了,1997年以来20年补贴了3万多亿,全部基金余额是4万多亿,意味着4块钱里面有3块钱都是财政补贴的结果。


那么有人会问,为什么一方面有那么大的基金余额,一方面还要财政每年补贴那么多,这不是很矛盾吗?是的,是很矛盾的,巨大的矛盾。这个矛盾就来自我国城镇基本养老保险制度统筹层次太低,造成地区间严重失衡,造成财政资金运用存在低效情况,因为有财政转移支付“转化”而来的庞大的养老保险基金收益率太低,这就是为什么从1991年开始,中央发布的每个文件几乎都提到要提高统筹层次。


中国新闻周刊:各地收支不均衡的现象现在非常突出,广东的养老保险结余很高,但有7个省份已经收不抵支,怎么看待不平衡的现象?


郑秉文:这就是统筹层次低造成的,是中国独有的一个制度现象,任何国家都没有这种现象。因为只有中国,养老基金的具体管理是在地方,由地方负责具体收支核算和日常管理,20年来,逐渐形成了地方利益。但世界范围看,养老保险一般都是全国统筹,参保人交的钱是交给中央政府,在这个国家内部可以自由流动,都能得到支付。


政策上是由国家统一制定,但实际钱在地方手里,就会出现便携性问题,也出现了失衡问题。所以,那些人口聚集区,人口流入省,社保结余的情况就非常好,但人口流出省,就非常困难了。所以,对人口流出省,通过中央财政转移,来支付养老金。而人口流入省,积淀的那些钱,以非常低的利息放在国有银行里,从全国范围来看,相当于财政对养老制度的补贴资金摇身一变,“转换”了国有银行最优质的储户,并且一存就是几十年。在这种情况下,最根本的办法就是提高统筹层次,实行全国统筹。


中国新闻周刊:出现收不抵支的省份需要依靠财政补贴,这部分压力有多大?


郑秉文:财政补贴去年是6500多亿,前年是4700亿,大前年是3500多亿,增速比财政收入增长率还要高,所以压力是越来越大。


中国新闻周刊:黑龙江是全国养老金亏空最严重的省份,目前已经负债232亿,备付能力不足2个月,情况是否很严重?


郑秉文:现收现付下的制度,应该剩多少钱为标准?各国的规定存在非常大的差异性。美国叫基金率,加拿大叫资产支出比。加拿大的规定资产比支出,应该多三倍到四倍,现在改革后追求的是五倍。而美国的规定十年以内基金率,不能低于30%,大概就是三四个月的备付能力,十年以外不能低于零。黑龙江的情况,如果根据美国的规定,那就差不多。所以,备付两个月就是少吗?


第二个问题是,养老金结余是否越多越好?如果全国都按广东的标准去要求,就是好吗?在我看来,如果投资体制低效的情况下越多越不好,越多损失越大,贬值压力非常大。


因为我们的投资体制落后,制度不匹配,导致结余太多是低效的,福利是损失的。所以我们既不能耻笑黑龙江只有2个月的备付能力就是很差,也不能羡慕广东有50多个月的备付能力就是好。广东的损失可能比黑龙江还大,因为福利损失是巨大的。所以,备付能力和支付月数的最高限和最低限都要有个标准,制定标准,各省追逐的标准,尽量往标准上靠,越贴近标准越好。美国和加拿大的标准相差那么大,那么,中国设定一个什么样的标准?这就是另外一个问题了。


中国新闻周刊:目前我国的社保费率是过高了吗?有多大的下降空间?


郑秉文:费率确实太高了,个人和单位的比例都高了。这个没有一个明确的指标,比如,加拿大的缴费率,个人只交4.45%,单位也交4.45%。而我们个人就要交8%,单位缴纳20%,所以跟加拿大比,我们太高了。但问题是,跟加拿大比,我们这么高的缴纳水平,并没有与之相匹配的替代率。加拿大的养老金替代率是25%,我们那么高的缴费却也只有45%的替代率,可是我们的缴费率比加拿大高了好几倍。这就是参数匹配的问题了。


降低缴费率是早晚的事,十多年前就我们就提出过,但当时是没有人理解的。现在进入新常态了,重视了,知道缴费率太高了。如果制度结构不做改革,降低之后就立即面临支付养老金的压力。所以,可以降费,而且应该降费,但是其前提是改革制度,让制度的收入能力大大提高。